《中国之治》第十讲 | 魏娜：激发基层社会活力，构建“社会治理共同体”

如何有效地将中国国家治理的制度优势转化为治理效能，是当前理论界和实务界关注的焦点。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是开启“中国之治”新境界的钥匙。

◆ 如何认识中国国家治理的制度刚性、制度韧性与制度包容性的有机统一？

◆ 如何将党和政府组织及市场组织、社会组织等多元主体有机地整合起来，形成一核多元、协商共治的治理格局？

◆ 如何将中国国家治理的制度优势转化为治理的高效能？

◆ 如何在国家治理各领域和各层面的工作中落实以人民为中心的理念？

《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》

杨开峰 等  著

中国人民大学出版社

2020年9月

围绕上述问题，我院15位学者在《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》一书中给出了他们的思考和回答。今日分享魏娜教授所著第十讲：激发基层社会活力，构建“社会治理共同体”。

《中国之治》第十讲

激发基层社会活力，构建“社会治理共同体”

魏娜 | 中国人民大学公共管理学院教授

本章目录

一、“社会治理共同体”内涵的界定

二、“社会治理共同体”建构中基层治理存在的问题分析

三、激发社会活力，构建“社会治理共同体”的思路

精彩书摘

一、“社会治理共同体”内涵的界定

“社会治理共同体”作为社会治理领域提出的新概念，如何科学准确地界定和把握其基本内涵，需要从理论渊源和政策文件中分析和解读。

（一）“共同体”的概念

对于什么是“共同体”，古今中外的学者基于不同的时代背景和学科差异，从不同角度进行了阐释：西方理论中的“共同体”概念主要源于亚里士多德，他身处古希腊从野蛮走向文明、从部落制度走向国家制度的背景，从城邦政治的角度认为“共同体”是“为达到某种共同的善的目的而结成的关系和团体”，即“政治共同体”(political community)；而第一次正式提出“共同体”这个概念的是德国社会学家费迪南· 滕尼斯，他在1887 年发表的《共同体与社会:纯粹社会学的基本概念》中探讨工业化带来的社会变迁，提出“Gemeinschaft”(德文)一词，指任何基于自然意志的有机组织形式。他认为，“共同体”是指“那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，其体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系；这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成的”。尤尔根·哈贝马斯出生于二战时期，在其1962年《公共领域的结构转换》及1973年《合法性危机》中精辟地分析了市民社会当时所发生的重大变化及其后果，分析了市民社会特别是其中的“公共领域”的产生发展过程及功能，认为公共领域是由各种非官方组织或机构构成的私人有机体，为人们提供了讨论和争论有关公众利益事务的场所或论坛，起到了促进社会整合和增加群体认同的作用，为国家和政治子系统奠定了合法性基础。

马克思共同体思想，是在考察人类社会特别是对资本主义社会进行深入研究的基础上形成的。他从人类社会发展实际和历史趋势出发，把共同体划分为“自然共同体”、“抽象的或虚幻的共同体”和“真正的共同体”三个历史阶段和形态。实现“真正的共同体”，使每一个人获得全面而自由的发展，是马克思不懈的追求。后随着城市化进程的加快，社会分工进一步细化，英国社会学家安东尼·吉登斯所言的“现代性”特征日益突出，其在《现代性的后果》以及《第三条道路》中提出“脱域的共同体”概念，他认为现代性的一个特点是远距离发生的事件和行为不断影响生活，并日益加剧。

我国社会学家吴文藻、费孝通等人把英文“community”一词译为中文“社区”。20世纪20年代，中国社会学尚处在模仿或照搬西洋模式的状态。吴文藻提出了“社会学中国化”， 提出要研究中国国情，即通过调查中国各地区的村社和城市的状况，并倡导开展实地的社区研究，他在《社区的意义与社区研究的近今趋势》一文中首次对“社区”做出明确界定，社区乃是一地人民实际生活的具体表词，有实质的基础，是可以观察到的。费孝通在他1948年出版的《乡土中国》中将英文“community”翻译为“社区”，与“社会”一词相对应，他认为“共同体是持久的和真正的共同生活”。社区是一个互助合作、自我调解、高度自治的生活系统，具有满足居民经济、政治、文化、情感等各种需要的总体性功能的共同体。《乡土中国》中的社区几乎是共同体的同义语。

可以看出，共同体是带有历史烙印和社会需求的产物，要在具体的时空发展中去揭示其真实面目。比较以上学者对共同体核心观念的理解，在传统社会，共同体的形态是基于自然传承的风俗习惯而形成的相互依赖的情感共同体；在工业社会基于业缘和趣缘基础上的职业共同体和趣味同盟开始形成，并占据主导地位；现代社会是基于特定的任务或目标而聚集并展开共同行动的任务共同体或目标共同体。

（二）“社会治理共同体”的阐释

20世纪下半叶开始，西方国家政府管理在经历“市场失灵”和“政府失灵”的双重考验后，意识到单纯的政府和市场调节无法达到资源配置的最优化，治理理论即应运而生。西方话语中的治理，强调对传统统治和管理方式的创新和超越，主张公共和私人等社会多元治理主体对公共事务的合作治理。中国的治理是党领导下的人民对国家的治理，党在国家治理中发挥领导作用，人民在国家治理中发挥主体作用。党的十七大、十八大和十九大报告都明确，要“保证党领导人民有效治理国家”。

“社会治理共同体”是党的十九届四中全会通过的《决定》中的关键词。《决定》提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“社会治理共同体”的核心关键词是“共建共治共享”和“人人有责、人人尽责、人人享有”。

“三共”治理理念包含主体上的共同建设、行动上的共同治理，以及成果的共同享有。“共建”是在党委领导、政府负责下，各类社会主体协商合作，充分发挥多元主体在社会治理中的独特优势和特殊作用，实现社会治理主体多元化，促进社会治理结构合理化；“共治”是将党总揽全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，优化社会治理结构，促进多元主体协同治理；“共享”即所有社会成员共同享有社会治理成果，归根到底，打造“社会治理共同体”是为了不断满足人民对美好生活的需要，让人民群众共同享有社会治理的成果。

突出“人人”二字，强调的是“以人民为中心”。“人人有责”解决的是意识问题，转变政府包办的观念，强调人人都应参与到公共事务中；“人人尽责”解决的是行动问题，完善基层自治机制，调动起社会主体参与公共事务的积极性；“人人享有”解决的是结果问题，要通过完善公共服务体系，保障人人享有、人人满意。“社会治理共同体”的提出是我党针对当前社会治理问题进行研究的新视角，是对社会治理规律进一步认识深化的结果。在中国语境下，政府主导下的“社会治理共同体”建设是一项系统工程，受我国特定的文化、体制和发展水平等多重因素的影响，长期以来，一直具有强政府的传统治理色彩，在现实国家治理实践中，市场、社会、公民长期依赖、服从政府,除政府外其他主体参与公共事务治理方面主动性不足是建设“社会治理共同体”的短板，尤其体现在基层社会管理体制中。

二、“社会治理共同体”建构中

基层治理存在的问题分析

“九层之台，起于垒土。”基层社会治理的状况直接影响整体意义上的“社会治理共同体”的建设。我国的基层组织形态架构是和城乡二元体制直接相关的，在城市主要体现为区政府、街道、社区（居委会）、业主委员会、社区社会组织、居民，在乡村主要体现为乡（镇）和村委会、农村社会组织、村民。其中既有政府机构（城市的区政府、街道和乡村的乡与镇），又有政府的派出机构（城市的街道），还有实际中带有浓厚“行政化”色彩的基层群众性自治组织（城市的社区居委会和乡村的村委会）。另外，有近年来城市小区里涌现的业主组织的自治执行机构——业主委员会，及城乡各类社会组织等等。它们在基层社会治理中的作用日益突显。伴随着社会转型，基层社会矛盾逐步凸显且容易激化，在城乡治理中主要表现为：

（一）基层工作负担过重与有责无权形成治理的困局

长期以来，国家在城市实施“单位制”和“街居制”，在乡村从“人民公社”到“村两委”，通过自上而下政治的、行政的动员和公共资源的不断投入，使党和政府的组织力量向下延伸和嵌入基层社会，行政吸纳社会并将社会包容进体制之内。单位制解体后，在改革开放的浪潮冲击下，各级政府不断加强属地管理，越来越多的管理事务下放，处在“压力型体制”中的基层政府（区政府、街道及乡镇）要完成上级下达的各项指标和考核，却由于人力短缺、授权有限，无法有效履行下达的任务，于是将目标进一步下压，将事务转移给作为基层群众性自治组织的社区和村委会。长期以来，有责无权、有事无钱、有劳无闲，是基层工作的真实写照。从“上面千条线，下面一根针”到“上面千把锤，下面一根钉”折射了基层治理面临任务繁多、人力有限、责任刚性的困局。特别是在一些地方和部门的形式主义不断向基层延伸，大大增加了种种不合理负担，制约了基层治理的效能。特别是近年的基层工作中，痕迹管理被广泛应用，“凡事留痕,处处留痕”让基层不堪重负。如搞一次卫生清扫需要九份档案，诸如此类的过度留痕使基层疲于应对。同时基层属地管理变成了责任属地，但由于权力和责任不对等，基层没有权力来完成上级属下的任务，尤其是在一些技术性较强的领域，例如三防和安全，基层没有专业的力量来应对和实施，使得基层会出现“看得见的管不了，管得了的看不见”的尴尬局面。

同时，政府、街道（乡镇）的任务和要求又成为居（村）委会工作的指挥棒，来自上级的督导和考核使基层真正缺乏回应居（村）民利益的动力，基层自治难以真正实现。

（二）城乡二元结构和社会转型催生复杂多元的矛盾诉求

新中国成立初期，由于城乡结构的不同，快速集中资源推进工业化，逐步建立起了城乡分割的二元体制。在经济发展中随着市场资源和资本的“利城市”性，使得城乡差异日渐明显，虽然国家为了改变城乡发展不均衡局面实施了国家乡村振兴战略规划，但在一定时期，“大城市”病和乡村“空心化”依然并存。一方面，户籍管理制度在一定程度上制约了新兴的进城务工的农民享受均等的基本公共服务；另一方面，城镇化率的提高及流动人口的增加，基层的“熟人社会”淡化演变为“半熟人社会”甚至“陌生人社会”，对基层社会传统的管理方式提出了挑战。

同时，伴随着单位制的解体和城市住房制度改革，城市基层社会的生活和管理体制发生了巨大变化，尤其在住房市场化改革的深化中，业主和物业的矛盾逐渐成为基层社会治理所要面对的主要矛盾。新建商品房小区因产权和物业管理问题一触即发，维权现象比比皆是。老旧小区因为老化，没有公共维修资金，弃管现象屡屡发生，居民意见很大，给基层社会治理带来了巨大的压力和挑战。

总之，伴随着城镇化与社会转型的加快，基层社会矛盾日趋复杂化、多样化，且呈现出一个明显的特征，即涉及民生、民意与民情的矛盾与冲突频繁发生。

（三）政府与社会的责任边界不清,民众参与动力不足

长期以来，在基层社会管理中，政府扮演着全能型政府的角色，政府包揽过多的社会事务，从人力、组织、投入一条龙服务，处理社会事务往往成了政府的“独角戏”。公民有什么困难都是依赖政府，认为所有的事情都应是由政府管的。过去在单位制体制下，单位职工的生老病死都依托于单位，单位办社会使得社会的边界不清，公民的自主意识淡薄，组织化能力较弱。在市场经济条件下，公民拥有了获得生存和发展所需的资源、利益和机会的权利，获得了自由流动的空间。但由于长期依赖政府和单位，在社会领域区别于官方的居民有效参与的治理体制机制并没有真正建立起来。

目前我国基层的社会组织、自治组织发育极不充分，如业主委员会、志愿组织、乡村自治协会等，在现代基层治理网络中不能很好地发挥群众自我教育、自我管理、自我服务的作用，出现了基层群众一方面依赖政府输送资源，另一方面对基层的公共事务缺乏参与热情，基层事务“社区（村）干部忙得团团转，老百姓袖手旁观看热闹”的尴尬局面，责任感和参与的主动性都缺乏，成为“社会治理共同体”构建的难点。

三、激发社会活力，

构建“社会治理共同体”的思路

（一）尊重基层自治权力,激发社会活力

创新基层治理，激发基层内生动力，是“社会治理共同体”的要求，是“共治”和“人人尽责”落到基层治理实处的具体体现。首先，理顺条块关系、提高基层政府治理能力，为基层赋权。北京“街乡吹哨、部门报到”机制就是调整条块关系，强化属地政府的管理力度，从而明晰部门间的职责和权限，解决以往职能部门间各自为政、职责交叉不清的问题；同时以问题为导向，建立一套规范而实用的基层治理流程，将议程设置权放在基层政府，强化基层政府的治理能力。

其次，积极培育基层社会组织，推动社会治理主体多元化。社会治理要求主体多元化：有能力的政府、健康的市场、发育良好的社会组织。三者在社会治理中各有特点和优势，三方共同发挥作用是良好社会治理的基础。随着社会结构变迁和社会转型的需要，基层社会组织成为基层治理的重要力量，要积极培育其组织成长和能力建设。培育基层社会组织，首先培育其发现基层问题和基层资源的能力，然后鼓励其通过参与购买服务和公益创投等方式在实践中发展和壮大。形成在城市有居民委员会、业主委员会、各种志愿性组织，在乡村有村民委员会、村民小组、农村经济合作组织等为主体的基层自治体系，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，为辖区居(村)民提供专业化、社会化、差异化服务，进而全面构建起“以基层为服务平台，以社会组织为服务载体，志愿服务为有效补充”的基层治理新格局。

最后，以协商民主为核心，构造新型自治共治平台。政府和基层社会组织良性互动；整合居（村）委会和政府资源；协调居（村）民与居（村）民之间，居（村）民与居（村）委会、居（村）民与其他社会组织、居民与政府之间的关系；促进政府治理、社会调节、居（村）民自治在基层的和谐；拓展自治空间,逐步建立起以居（村）民自治为目标，以协商民主为核心的协商议事堂、流动小板凳等新型自治共治平台。

（二）尊重基层社会的复杂性和多样性，树立“和而不同”的治理理念

首先，要树立“和而不同”的治理理念。从哲学意义上理解，“和而不同”富有深刻的含义。“和”即统一、和谐，它是抽象的、内在的；“不同”是具体的、外在的。只有容“不同”，才能达到“和”的境界。社会治理重心在基层，在当今社会的转型期，基层社会结构越来越复杂，基层治理问题和民生服务需求的多元化、复杂化和个性化使得基层治理越来越充满挑战，要建设“社会治理共同体”，就要秉持“和而不同”理念，不能搞统一模式化，要具体问题具体分析，充分尊重各个主体的差异性和诉求的多样性，构建“倾听—协商—行动”的治理机制。

其次，尊重不同的基层治理探索模式。面对日益繁重和复杂的基层社会治理任务，各地根据实际情况进行探索并总结出具有中国特色的基层社会治理经验，出现了基层社会治理的不同模式。如：北京的“街乡吹哨、部门报到”，在理顺基层条块关系，为基层赋权方面进行了有益探讨；上海动员社会各方力量实施“垃圾分类”，对城市的绿色发展进行了积极探索；深圳修订《深圳经济特区物业管理条例》，探讨构建政府、物业与业主之间共同治理机制；浙江的“枫桥经验”依靠群众化解社会矛盾等等。这些有益的探索都是对基层社会治理的尝试，并且在一些地区取得了良好的社会效果。这些基层社会治理的不同模式可以用来互相学习与借鉴，但绝不能照抄照搬，搞“一刀切”。

总之，基层治理要考虑基层的多重差异性，允许探索适宜城乡不同经济基础和发展水平、适宜各地的模式，要分析基层问题的表现形式、重点问题、具体程度等方面的差异性，针对性地结合具体场景，综合运用法律法规、经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等多种手段，尽可能解决问题、化解矛盾。

（三）负责任的政府和有责任的公民构成“社会治理共同体”

“社会治理共同体”的构建要求各类主体树立和践行主体意识，尤其是“社会治理共同体”的主导者和受益者，即构建负责任的政府和有责任的公民。

对于政府而言，就是要“赋权”和“增能”并重。我国长期以来由政府主导基层体制，政府较好地承担了大部分责任，无论是政策的制定还是资源的投入，都有效提供了丰富的公共产品。然而，要实现良好的基层治理，负责任的政府不是对公共事务的大包大揽，而是要进行“权力下沉”，同时积极增强基层政府的能力建设。对于“权力下沉”，政府要坚持需求导向、问题导向、效果导向，划清政府与市场、社会的职能边界，赋予基层政府更多自主权，强化街（乡）服务功能，全面提升街（乡）政务服务效率和质量，切实增强人民群众的获得感和幸福感。同时，基层政府要强化惠民政策的真正落实，积极打通民众反映社会问题的渠道，搭建社会治理综合平台，引入市场参与和社会力量，为社会治理的“最后一公里”承担起相应的责任。

对于公民而言，就是要“转变观念”和“积极参与”。由于历史原因，我国的公民参与意识不够强,积极性普遍不高。首先要“转变观念”，认识到社会治理中公民的责任，让更多的公民了解到，只有参与基层事务，才能获得基层社会的和谐，个人的幸福感和获得感才会更持久。其次要“积极参与”，通过激发公民潜力，让每一位普通公民参与到决策过程中。一是要让公民积极参与小区事务，提高自己的自治能力。在现实生活中，通过参加村民小组和楼门组选举、民主协商、志愿服务等活动来培养参与意识和主人公责任感。二是要切实发挥居（村）委会引导民众参与自治的作用，反映基层民众的切实愿望和要求，获得基层群众的信赖与支持。搭建起政府与居（村）民良性互动的桥梁，将社会治理成果积极惠及全体民众。

综上所述，激发基层社会活力就是尊重我国基层社会的历史及其复杂性，运用“社会治理共同体”的理念，在党委领导、政府负责下,各类社会主体协商合作，积极提升基层社会组织参与度和社区居民的能动性，创造性地进行“以人民为中心”的基层社会治理。

【参考文献】

【1】亚里士多德.政治学.北京:商务印馆,1965.

【2】滕尼斯.共同体与社会: 纯粹社会学的基本概念.北京:北京大学出版社,2010 .

【3】马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第2卷.北京:人民出版社,2012:749.

【4】吉登斯.现代性的后果.南京:译林出版社,2000;第三条道路:社会民主主义的复兴.北京:北京大学出版社,2000.

【5】吴文藻.论社会学中国化.北京:商务印书馆,2010.

【6】费孝通.乡土中国.北京:北京大学出版社,2012.

未来一段时间，我院微信公众号将陆续推出《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》的每一讲内容，敬请期待！同时欢迎读者扫描下方二维码关注《公共管理与政策评论》更多最新研究。

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编辑：何春昊、刘华曦

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